![[personal profile]](https://www.dreamwidth.org/img/silk/identity/user.png){kind=small}
rositsaНациональная политика правительства Мбеки
Демонтаж системы апартхейда, как известно, начался задолго до 1994 и даже 1990. Уже в 1984 Объединенный демократический фронт – массовая легальная организация, считавшая себя представительницей и заместительницей запрещенного АНК, отменяла его de facto во многих университетах, учреждениях и на предприятиях. Но как система апартхейд был отменен только законом о переходной конституции 1993, уравнявшей в правах все население страны. В то же время переходная конституция предусматривала и разнообразные меры защиты работавших при апартхейде государственных служащих, согласованные во время переговоров и названные прессой «закатными пунктами». Назначение, смещение и продвижение по службе всех чиновников государственной службы должно было зависеть исключительно от качества их работы, хотя упоминалась и необходимость «репрезентативности» населения, для введения которой нужны были «позитивные действия» – комплекс административных мер, направленных на ускоренное укомплектование государственных учреждений представителями черного населения страны. От служащих, в свою очередь, требовался непартийный подход к тем делам, за которые они отвечали. Отвечать за назначение и смещение чиновников должна была независимая Комиссия по делам государственной службы. Те же принципы были заложены и в основу Закона о государственной службе 1994.Но уже в к. 1994 на очередной конференции АНК говорилось о необходимости внесения поправок в эту конституцию с целью ускорения процесса передачи всех уровней государственного аппарата в руки «африканцев, цветных, индийцев, женщин и других, ранее не допускавшихся» в него. Предлагалось также предоставить белым служащим выгодные условия раннего ухода на пенсию, а функции независимой Комиссии передать министерству государственной службы и управления.
В 1995 АНК провел Конституционную конференцию, декларировавшую необходимость принятия законодательных мер, которые позволили бы передать все институты государственной власти от «эксплуататорского меньшинства» «демократическому большинству», перераспределить в его пользу собственность, восстановить его права на утраченные в годы апартхейда земли, а также проводить политику «позитивных действий».
Уже с н. 1996 в выступлениях руководства АНК начали звучать обвинения белых, как группы, в том, что они стремятся сохранить свои привилегии, повернуть историю вспять и разрушить демократические завоевания АНК. Эти обвинения особенно усилились после того, как в том же году Национальная партия вышла из правительства национального единства, хотя сопротивления основному курсу АНК ни с ее стороны, ни со стороны других оппозиционных партий практически не было. За новую конституцию в парламенте проголосовало абсолютное большинство представителей всех партий.
Новая конституция зафиксировала положения и принципы, которые все основные политические силы страны считают либерально-демократическими. В ней подтверждалось, например, равенство всех граждан перед законом и право частной собственности. Но в Билле о правах предусматривалась и возможность принятия, «для достижения равенства», «законодательных и прочих мер, направленных на защиту или продвижение (advance) лиц или категорий лиц, пострадавших от несправедливой дискриминации».1 В конституции отсутствовали гарантии прав национальных меньшинств: в тот момент такие гарантии казались излишними при наличии гарантий прав личности. На практике это означало, что при огромном большинстве в парламенте АНК мог провести любое законодательство, в том числе и дискриминационное.
В 1996 правительство резко ускорило проведение политики «позитивных действий» в государственном секторе. Оно обвинило Комиссию по делам государственной службы в том, что та слишком медленно проводит «трансформацию» состава сотрудников госаппарата, и тем самым препятствует введению принципа «репрезентативности». Число членов Комиссии было резко уменьшено, а ее функции отбора, назначения, увольнения и продвижения служащих государственных организаций были переданы их руководству, к тому времени почти полностью состоявшему из представителей АНК. Позже Комиссию ликвидировали окончательно.
В 10.1996 правительство приняло закон, предусматривавший выгодные пенсионные условия для служащих, согласившихся уйти на пенсию раньше срока. Начался отток из государственной службы квалифицированных и опытных служащих – прежде всего белых. Руководство АНК полагало, что их посты будут заполнены черными служащими, но квалифицированных черных кадров не хватало, и места зачастую оставались незаполненными или заполнялись людьми с недостаточной квалификацией, что, конечно, немедленно сказывалось на качестве работы госслужбы.
В сер. 1997 поправками к закону о государственной службе в число требований при приеме на работу был введен критерий «необходимости исправления дисбалансов прошлого» и «создания государственной службы, которая в широком смысле отражала бы состав населения Южной Африки, в том числе по признакам расы, пола и нетрудоспособности». Среди других критериев упоминалась «необходимая подготовка» – но не уровень квалификации, опыта и знаний кандидатов. Ход дискуссии не оставил сомнений в том что именно это и было целью законодателей: во время обсуждения поправок в парламенте депутаты АНК призывали к тому, чтобы государство «избавилось от качества, как главного критерия при назначении государственных служащих». Были и призывы отказаться вообще от всех формальных требований к кандидатам.
Важно подчеркнуть, что в ЮАР «государственная служба» включает не только сотрудников министерств, ведомств и прочих государственных учреждений всех уровней, но и служащих гигантских государственных и полугосударственных корпораций, таких, как телекоммуникационная служба Телком, служба энергоснабжения Эском и транспортная система Транснет, а также штат армии, полиции, тюрем, государственных медицинских учреждений, государственных школ и университетов, получающих государственные субсидии. Снижение критериев для черных кандидатов при приеме на работу в эти учреждения было чревато серьезными последствиями для дееспособности всех этих институтов и экономики страны в целом.
С 05.1996 по 09.1997 22 249 служащих центрального аппарата, 25 806 служащих администрации провинций и 15 541 учителей уволились или были уволены на пенсию. В течение 1997-98 было сменено все высшее руководство армии и военной разведки. В подавляющем большинстве это были белые. Только среди учителей было немало черных. Вынужденный преждевременный выход на пенсию черных учителей объясняли тем, что они долго работали при системе апартхейда и не сумели «перестроиться», а также необходимостью «выравнивания» размеров классов.
В сфере высшего образования шли сходные процессы. В некоторых университетах пенсионный возраст был снижен с 65 до 60 лет, сотрудникам были предложены выгодные условия еще более раннего выхода на пенсию. В университетской среде хорошо известно, что с 1996 подразделениям университетов стало чрезвычайно трудно принимать на работу белую молодежь, особенно в гуманитарной сфере, даже при отсутствии черных кандидатов соответствующей квалификации. При отсутствии местных черных кадров на руководящие посты зачастую назначались черные кандидаты-иностранцы в ущерб местным белым равной или более высокой квалификации. Эта практика не зафиксирована в законах или инструкциях, но распространена широко. Дискриминационной практике подвергались и подвергаются порой не только белые, но и индийцы и цветные граждане: при наличии черного кандидата ему обычно отдается предпочтение, особенно если этот кандидат – женщина, даже при отсутствии всех необходимых критериев.2
После Мафикенгской (Согласно Вики, в так стал называться Мафекинг. – Р.) конференции АНК 1997 расовая трансформация ускорилась и обрела новые черты. Конкретным толчком к этому стали 2 решения организационного характера. Решение о «фундаментальной трансформации государства» отводило государству и его структурам роль главного рычага «структурной трансформации общества». Решение о перестройке самой партии было направлено на централизацию АНК, установление контроля над «дислокацией» его кадров и осуществление руководства их деятельностью. Эти решения были взаимосвязанны и дополняли друг друга. Их целью было обеспечить АНК «лидирующую роль во всех центрах власти». Во исполнение этих решений на каждом административном уровне было решено создать специальные комитеты по дислокации кадров.
В 10.1998, состоялась встреча руководства АНК, ЮАКП и КОСАТУ, на которой были подтверждены основные принципы трансформации и способы ее проведения. В дискуссионном документе утверждалось, что государство – не результат общественного договора, но главный двигатель трансформации. В нем говорилось: «Трансформация государства влечет за собой... распространение власти НОД (Национально-освободительного движения. – И.Ф., А.Д.) на все рычаги власти: армию, полицию, бюрократию, службы безопасности, юрисдикцию, полугосударственные предприятия, такие агентства, как регулирующие органы, общественное радиовещание, центральный банк, и т. д.» Под «распространением власти» понималось заполнение этих институтов кадрами АНК и его союзников и проведение ими политической линии партии.
В духе этих политических решений в конце 1990-х было принято несколько законов, направленных на упрочение принципа «демографической репрезентативности» в государственном секторе, т. е. на приведение кадрового состава государственного сектора в соответствие с расовым составом населения страны, причем не в целом, а в каждом конкретном учреждении и на каждом уровне. Так, в 09.1997 министерство образования выпустило «Белую книгу о трансформации высшего образования», в которой говорилось, что состав студентов всех факультетов во всех вузах должен отражать демографический состав населения страны в целом. «Белая книга о позитивных действиях на государственной службе» 1998 ставила целью достижение «полной демографической репрезентативности» на всех уровнях всех государственных учреждений. Эти учреждения должны были представлять правительству ежегодные отчеты о динамике расового состава своих сотрудников. «Закон о равенстве при приеме на работу» 1998 распространил требование «демографической репрезентативности» на частный сектор, а именно на организации и предприятия с числом сотрудников больше 50. Закон не требовал немедленного и полного введения этого принципа, но предприниматели должны были представить правительству планы его введения с конкретными сроками и, как и государственный сектор, представлять ежегодные отчеты об их выполнении.
На практике требование «демографической репрезентативности» не означало, конечно, что 25 % мест в бывшем черном Университете Форт Хейр будут зарезервированы за белыми, цветными и индийцами. Оно означало, что в бывших белых университетах предпочтение при приеме будет отдаваться черным студентам, особенно на такие престижные и в прошлом «белые» факультеты, как юридический, медицинский и инженерный. Те, кто понимали требование «репрезентативности» слишком буквально, могли попасть в неловкое положение.
В н. 2007 в газете «Ситизен» появилось объявление о том, что для работы в службе безопасности Южноафриканской компании аэропортов требуются белые мужчины и женщины. Разразился скандал. Посредническая компания, поместившая объявление, разъяснила, что Компания аэропортов просила их найти белых работников, чтобы сбалансировать расовый состав своей службы безопасности, полностью черной. Компания аэропортов немедленно заявила, что она не просила посредников помещать расистские объявления и что вообще вакансий у нее больше нет. Объявления о вакансиях, включающие слова «предпочтение будет отдаваться черным кандидатам», публикуются каждый день, но скандалов по этому поводу не возникает. («Сдам квартиру русской семье». ;-))) – Р.) В 1998, когда расовые объявления были еще в новинку, газета «Санди Трибьюн» опубликовала заметку по этому поводу, в которой процитированы слова (черного) юриста – специалиста по трудовому законодательству: «Это дискриминация всех нечерных. Ирония в том, что закон о равенстве при приеме на работу увековечивает расовую классификацию. Конституция запрещает дискриминацию на каких бы то ни было основаниях, но разрешает временное исправление прошлых несправедливостей, чтобы увеличить возможности прежде дискриминировавшихся групп....Наниматели... практически будут обязаны заявлять о том, что они ищут для найма небелых». То, что в 1998 вызывало удивление, через несколько лет стало обыденной практикой.
В 2003 правительство приняло «Закон о расширенном наделении экономической властью черных», направленный на развитие черного бизнеса и занятости черного населения. В законе предлагалось введение «кодов хорошей практики» – расовых квот – для каждого вида деятельности всех секторов управления и экономики. Конкретные детали этого плана были разработаны в документе министерства торговли и промышленности. Каждый вид «хорошей практики», как, например, доля черных управленцев, менеджеров и членов советов директоров, размер затрат на развитие навыков черных работников относительно затрат на зарплату, число и размеры черных компаний и т. д., оценивается определенным количеством очков, и на их базе оценивается деятельность каждой отрасли и каждого предприятия. От этой оценки зависит не только абстрактное одобрение или неодобрение правительства, но и правительственные заказы.
1 из важнейших критериев «хорошей практики» частных предприятий является «партнерство» с новым черным бизнесом, а именно предоставление доли их собственного бизнеса черным партнерам, закупка сырья и изделий у компаний, принадлежащих черным, продажа произведенной продукции компаниям, принадлежащим черным. Наличие достаточного капитала или опыта у таких компаний не является при этом необходимым. Правительство не одобряло ни 1 сколько-нибудь значимую сделку, если в ней не участвовали черные компании. По многочисленным свидетельствам, как местные, так и иностранные горнорудные компании, например, не могут получить лицензии на свою деятельность без черных партнеров. Наличие достаточного капитала или опыта у партнеров не считаются при этом необходимыми.
С сер. 2000-х каждая отрасль и каждое предприятие создавало свою Хартию наделения экономической властью черных и свой план приведения своей деятельности и своих штатов в соответствие с требованиями правительства. К сер. 2007 были составлены и приняты Хартии горнодобывающей промышленности, нефтяной и жидкого топлива, морского транспорта, туризма, финансового обслуживания. Рассматривается Хартия сектора информации и коммуникаций.
В государственном секторе составление таких планов завершено. Вот, например, как, по сообщениям прессы, выглядел план введения «расовой репрезентативности» в полиции на 2007-10, подписанный в н. 2007 комиссаром полиции Джеки Селеби (в 01.2008 его отстранили от должности по обвинению в коррупции). Доля африканцев, занимавших в 2007 50 % высших управленческих должностей, к 2010 «в идеале» должна была вырасти до 79 %, но «реалистически» до 67,6 %. Доля индийцев среди этой категории «в идеале» должна уменьшиться с 6,99 % до 2,5 %, «реалистически» до 5%. Доля белых менеджеров должна «в идеале» уменьшиться с 35,26 % до 9,6 % и «реалистически» до 18,5%. План детализирован не только по расовым категориям, но и по половым: среди категорий есть, например, «индийские женщины», «цветные мужчины», «цветные женщины», и т. д. Каждое подразделение полиции должно составить свои собственные планы в рамках этой общей инструкции.
Естественно, что при расовой категоризации населения у правительства АНК не могло не возникнуть тех же проблем, что и у его предшественников в годы апартхейда. В трудовом законодательстве расовая терминология заменяется всевозможными эвфемизмами, например, группы населения, в пользу которых проводится дискриминация, называются «обозначенными». Но в законах о наделении черных граждан экономической властью напрямую используется расовая терминология времен апартхейда и дается разъяснение, что черный - это африканец, цветной или индиец. Граждане вольны классифицировать себя как угодно, но это не помогает. Бывали случаи, когда белые называли себя «черными» или «африканцами», иногда даже меняя при этом фамилию на более «африканскую», но их все равно не брали на работу из-за цвета кожи. Несколько таких случаев разбиралось в судах. Самая уязвимая группа, как и при апартхейде, – потомки от смешанных браков. По внешним признакам их зачастую трудно бывает однозначно отнести к определенной категории. Определение, кто именно является «цветным», а кто нет, комиссар полиции Селеби оставил на усмотрите соответствующих руководителей.
Вот 1 из примеров. В 2000 коллектив Комиссии по посредничеству и арбитражу обвинил своего директора, Танди Орлейн, в расизме и плохом финансовом управлении. По мнению ряда черных работников комиссии, Орлейн – «черная только снаружи, и белая, как лилия, внутри» – необоснованно назначила на некоторые посты белых. Обвинение не имело ничего общего с идеей книги Франса Фанона «Черная кожа, белые маски» и основывалось на том, что бабушка Орлейн была немкой. Орлейн пыталась объяснить, что белых назначала по принципу квалификации и качества их работы, но мнения коллег это не изменило, и в конечном итоге ей пришлось покинуть должность.
Кодификация – по сути дела резервирование определенной доли рабочих мест за определенными группами населения – отнюдь не предел трансформации. Новое черное руководство крупных компаний, как частных, так и государственных, требует большего, и рычаги давления на белый бизнес у него есть. Так, в 03.2007 Брайан Молефе, глава Корпорации общественного инвестирования – компании с капиталом в 630 млрд. рандов (около 90 млрд. $), – основную часть которого составляет Пенсионный фонд государственных служащих, заявил, что его организация не будет вкладывать средства в те частные компании, которые, по его мнению, недостаточно быстро проводят «расовую трансформацию». «Они, – отмечал Молефе, – больше не имеют права снимать или назначать свой высший персонал по своему усмотрению или по голосованию». Корпорация общественного инвестирования – самый большой вкладчик в нескольких частных и полугосударственных компаниях (например, в «Сасол» и «Барлоу уорлд»), для которых потеря этих средств оказалась бы весьма ощутимой.
Расовая трансформация выходит далеко за рамки экономики. Этот курс энергично проводится и в других сферах общественной жизни страны, в том числе в культуре и спорте. Через различные неправительственные организации и другие каналы представители руководства АНК оказывают большое давление на спортивные организации с тем, чтобы команды составлялись тоже по принципу демографической репрезентативности. За несколько месяцев до начала чемпионата мира по регби 2007 Бутана Комфела, председатель парламентского комитета по спорту и отдыху, заявил, например, что если команда не «трансформируется» к началу чемпионата, то правительство отберет у нее паспорта, чтобы она на чемпионат не попала. И хотя министр внутренних дел Носививе Маписа-Нгакула заявила, что права отбирать паспорта без веских индивидуальных причин у министерства нет, Комфела сказал, что и на нее будет оказано давление.
Примеров такого давления – множество. Президент Южноафриканского союза регби (белый) – самого белого спорта ЮАР – объявил, что к мировому чемпионату по регби 2011 в команде будет по меньшей мере 7 черных игроков. Его черный заместитель тут же опубликовал опровержение: черных игроков должно быть больше, и при этом термин «черный» не должен включать цветных. Команда по футболу остается полностью черной, но давления на нее в смысле «репрезентативности» не оказывается. (Следует отметить, что в настоящий момент в сборной ЮАР имеется игрок с характерной фамилией Pienaar и весьма смуглой кожей. А у Lance Davids и Matthew Paul Booth кожа довольно светлая. – Р.) В спорте начинают вводиться и прямые квоты. Ассоциация нетбола (Согласно Вики, это традиционно женский вид спорта, напоминающий баскетбол. – Р) ЮАР узаконила новую систему подсчета очков: в соревнованиях команда получает бонус в 6 очков, если ее состав «отражает демографическую ситуацию», а именно имеет 5 черных игроков (на этот раз «черными» считаются и африканцы, и индийцы, и цветные) и 2 белых. Мера эта возмутила не только белых, но и черных нетболистов в провинции и в сельских районах, поскольку они не могут найти белых игроков, но Ассоциация новых правил не отменила.
Важнейшей сферой расовой трансформации является вопрос о земле. Считается, что белые владеют сейчас 80 % сельскохозяйственных угодий страны. В действительности это не совсем так: эта цифра не учитывает территорию бывших бантустанов, большая часть земли в которых находится в «традиционном пользовании», т. е. принадлежит общинам и находится в ведении вождей. Но товарное сельскохозяйственное производство действительно почти полностью в руках белых фермеров. Конституция подтвердила принцип частной собственности, в том числе и на землю, т. е. теоретически по закону просто отобрать фермы у нынешних собственников нельзя. Конституцией предусмотрено несколько способов передачи земли черным владельцам. 1 из них – реституция, регулируемый и строго регламентированный процесс возвращения земли лицам и общинам, потерявшим ее после 1913 в результате дискриминационных законов. Другой – перераспределение, т. е. возможность выкупа ферм государством на основе добровольного согласия и по рыночным ценам для последующей передачи их общинам или черным фермерам. Но реституция идет медленно, поскольку все заявки нужно документально обосновать и пронести через многочисленные юридические и бюрократические препоны, а перераспределение и того медленнее, поскольку фермеры не соглашаются с той ценой, которую им предлагает государство и оспаривают ее в суде. Несколько таких процессов фермеры выиграли.
Правительство начало терять терпение. В «Стратегии и Тактике» 2007 перераспределению земли было уделено большое внимание. Конкретные предложения по этому поводу, изложены в другом документе, принятом АНК в 1997 «Экономическая трансформация для национально-демократического общества», сводятся они к следующему: принять закон, который обяжет всех частных собственников, продающих землю, предлагать ее прежде всего государству; установить максимальный размер ферм и резко повысить земельный налог; создать многомиллиардный фонд для выкупа земли; изменить законодательство с целью ускорения принудительного выкупа земли; принять меры против приобретения земли иностранцами. Цель правительства – к 2014 перераспределить в пользу черных 30 % товарных ферм.
Правительство обещало, что за принудительно выкупаемые («экспроприируемые») фермы оно будет платить по рыночной цене, но фермеры не верят в то, что получат справедливую компенсацию. Лютеранская церковь, которой принадлежала первая принудительно выкупаемая ферма в провинции Северный Кейп, подала в суд, поскольку, по мнению ее экспертов, компенсация была значительно ниже рыночной цены. Фермерские организации не выступают против земельной реформы, но тот факт, что подавляющее большинство фермеров не верит в возможность получения справедливой компенсации от правительства, широко известен. В одной только провинции Западный Кейп в начале 2007 на продажу было выставлено около 30 ферм, но правительство не изъявило желания приобрести ни 1 из них.
Правительство особенно озабочено положением работников ферм и тех, кто проживает на их территории. АНК никогда не скрывал своего мнения, что фермеры являются худшими эксплуататорами и угнетателями африканского большинства. (Остаётся неясным, насколько это мнение соответствует действительности. – Р.) Так, в дискуссионном документе АНК 2000 «Искореняя демон расизма» говорится, что «фермерские общины остаются клоакой расизма и откровенной эксплуатации, более открытых, чем о большинстве других секторов». Министр сельского хозяйства и земельных дел Лулу Ксингвана неоднократно публично обвиняла фермеров как социальную группу в том, что они не только сгоняют своих работников с земли, но и избивают и насилуют их. Союз фермеров потребовал доказательств, но, кроме нескольких случаев преступлений, разбиравшихся в судах, министр привести таких доказательств не смогла. Тем не менее, в дискуссионном документе 2007 «Социальная трансформация» Конгрессу предлагалось перераспределить землю белых коммерческих ферм в пользу работников этих ферм и тех, кто проживает на территории ферм, и наделить их полными правами собственности на эту землю.
1. В разделах 25(5) и 25(6) предусматривается компенсация экспроприированной в годы апартхейда земли и собственности.
2. С этой практикой И. И. Филатова неоднократно сталкивалась во время преподавания в вузах ЮАР в 1992-2002. В Дурбане, с его большим индийским населением, эта проблема стояла особенно остро. Так, в 1997 Мак Махарадж, тогда – министр транспорта, лично расследовал ситуацию в дурбанском Фонде дорожных происшествий, в котором 84 % штата составляли индийцы: это считалось недопустимым.
